Debaty sejmoweXIII Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie zapewnienia pełnej ochrony prawa obywateli do sądu poprzez rozszerzenie zakresu Kodeksu postępowania administracyjnego

   Szanowny Panie Marszałku! Nawiązując do pisma z dnia 16 stycznia 2002 r., o sygn. SPS-0202-367/02, przekazującego interpelację posła na Sejm RP pani Renaty Szynalskiej w sprawie rozszerzenia zakresu Kodeksu postępowania administracyjnego, uprzejmie przedstawiam następujące informacje.    Przepis art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że K.p.a. normuje postępowanie:    1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych,    2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt. 1,    3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt. 2, a także między tymi organami a sądami,    4) w sprawach wydawania zaświadczeń.    Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych (art. 221 § 2).    Głównym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy indywidualnie oznaczonego adresata, w której - według przepisów prawa materialnego - przewidziane jest wydanie decyzji administracyjnej.    Zakres przedmiotowy Kodeksu postępowania administracyjnego, wynikający z przepisu art. 1 oraz ukształtowanego orzecznictwa NSA, obejmuje zatem sprawy indywidualne oznaczonego adresata rozstrzygane merytorycznie w drodze decyzji administracyjnych, przy czym nazwa aktu nie ma wpływu na jego charakter prawny.    Należy dodać, że pod pojęciem ˝decyzja administracyjna˝ należy również rozumieć np. pozwolenia, zezwolenia, orzeczenia oraz inne władcze rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych. Ostatecznie o tym, co jest decyzją administracyjną, nie decyduje nazwa, ale treść.    Podstawowe elementy, które powinna zawierać decyzja administracyjna, zawiera art. 107 § 1 K.p.a.    Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu obejmuje:    1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem,    2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności,    3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd.    W wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r., K 11/98, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ˝o ile w poprzednim porządku konstytucyjnym prawo do sądu wyprowadzone było z ogólnej zasady państwa prawnego, to w świetle obowiązującej konstytucji prawo do jest odrębnie sformułowane oraz wzmocnione szeregiem przepisów konstytucji. Tworzą one zespół gwarancji zapewniających obywatelom prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia ich spraw przez niezależne, bezstronne i niezawisłe sądy (...). Szczególne znaczenie w tym zakresie ma przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że kontrolę działalności administracji publicznej sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne (...). Kontrola określona w art. 184 konstytucji ma na celu zapewnienie prawa do sądu, a więc jest sprawowana jako wymiar sprawiedliwości w stosunku do podmiotów, które tej sprawiedliwości przed sądem dochodzą. NSA jest zatem wyodrębnioną konstytucyjnie częścią władzy sądowniczej, specjalnie powołaną dla tego celu, nie zaś organem kontroli zewnętrznej nad administracją publiczną˝. Należy dodać, że postępowanie przed sądem administracyjnym powinno być postępowaniem nadzwyczajnym, po wyczerpaniu możliwości załatwienia sprawy pomiędzy zainteresowanymi podmiotami.    Na podkreślenie zasługuje fakt, że zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast jedną z podstawowych zasad K.p.a. jest dwuinstancyjność postępowania (art. 15 K.p.a.).    Należy dodać, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.    Jednakże trzeba podkreślić, że ustawodawca przewidział możliwość zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych ustawach. Ponadto, w określonych przypadkach, skarga do sądu administracyjnego służy także na postanowienia wydawane przez organ administracji publicznej, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nierozstrzygających o istocie sprawy.    Należy dodać, że obecnie trwają prace legislacyjne nad projektami ustaw Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które określą terminy i zasady wejścia w życie ustaw wprowadzających dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne oraz procedurę, a także zmiany w licznych obowiązujących ustawach podyktowane koniecznością ich dostosowania do nowego modelu sądownictwa administracyjnego. Proponowane zmiany w obowiązujących ustawach mają przede wszystkim na celu ich dostosowanie do nowego rozwiązania polegające na tym, że sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej rozpoznają sądy administracyjne pierwszej instancji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji.    Odpowiadając na drugie postawione przez panią poseł pytanie, należy stwierdzić, że analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (DzU nr 74, poz. 368, z późn. zm.) prowadzi do wniosku, że zakres kognicji sądu w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest szerszy niż zakres postępowania administracyjnego. Wynika to w szczególności z faktu objęcia kontrolą sądową także innych niż decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym aktów oraz czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym).    Na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego powołanego przepisu ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należy przyjąć, że akt lub czynność, o której mowa, to akt organu administracji publicznej, o charakterze zewnętrznym, tj. skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata, znajdującego się w konkretnej sytuacji. Tym samym akty te i czynności w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem prawnym.    Należy dodać, że kontrola aktów i czynności określonych w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wykonywana przez sąd administracyjny, wykazuje znaczne odmienności w porównaniu z zakresiem kontroli decyzji administracyjnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tego typu działań w obowiązującym stanie prawnym przewidziano węższe możliwości kontroli legalności postępowania organu przy wydawaniu (odmowie wydania) aktu lub wykonaniu (odmowie wykonania) czynności. Wynika to z faktu, że zgodnie z art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym kontrola sądu administracyjnego dokonywana jest wyłącznie pod względem legalności (˝zgodności z prawem˝), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ramach tak wyznaczonej kompetencji sąd ten może jedynie sprawdzić, czy działanie dokonane było przez organ właściwy, czy ma ono podstawę materialno-prawną, czy podstawa ta odpowiada pojęciu prawa powszechnego oraz czy nie narusza innych przepisów prawa.    Należy uznać, że obowiązujący obecnie Kodeks postępowania administracyjnego, który określa pozycję prawną obywateli i innych podmiotów w procesie dochodzenia ich uprawnień i ochrony ich interesów, dotyczy jedynie załatwiania spraw administracyjnych w formie decyzji administracyjnych i postanowień. Natomiast kontrola sądowo-administracyjny, zwłaszcza w wyniku zmian dokonanych ustawą z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (DzU nr 74, poz. 368, ze zm.), ma szerszy zakres i obejmuje także sprawy załatwiane w innych prawnych formach niż decyzje i postanowienia, w tym sytuacje, gdy prawa i obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, które nie przewidują ich konkretyzacji aktem w sprawie indywidualnej. Jest to wynikiem - jak zostało podniesione wyżej - treści art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowiącego, że sąd ten orzeka również w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.    Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, iż wyłączenie przedmiotowych aktów i czynności spod reżimu Kodeksu postępowania administracyjnego pozbawia obywatela możliwości weryfikacji trybu i sposobu rozstrzygnięcia jego sprawy przez organ administracji publicznej, a w przypadku wniesienia skarg sąd administracyjny jest pozbawiony możliwości pełnej kontroli procesu dochodzenia przez organ administracji do wydania (odmowy wydania) aktu lub wykonania (odmowy wykonania) czynności.    Reasumując, celowe wydaje się rozważenie możliwości dokonania zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego zmierzającej do objęcia jego przepisami także aktów i czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.    Z poważaniem    Podsekretarz stanu    Andrzej Barcikowski    Warszawa, dnia 21 lutego 2002 r.