Debaty sejmoweXIII Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie zbadania zarzutu o stosowanie praktyk monopolistycznych przez firmę ˝Microsoft˝

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację posła Pawła Nowoka dotyczącą zarzutu stosowania praktyk monopolistycznych przez firmę Microsoft, z upoważnienia prezesa Rady Ministrów, w porozumieniu z ministrem pracy i polityki społecznej, przedkładam następujące wyjaśnienia.    Na wstępie należy podkreślić, że stwierdzenie istnienia praktyk monopolistycznych może być dokonane tylko na gruncie ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów, która wyraźnie określa, jakie zachowania przedsiębiorców są praktykami monopolistycznymi i jakie okoliczności muszą być stwierdzone i udowodnione, aby organ antymonopolowy mógł podjąć określone ustawą kroki zaradcze.    Urząd zajmował się omawianą sprawą na skutek skarg przedsiębiorców, a także wystąpienia rzecznika praw obywatelskich, który sugerował wystąpienie praktyk monopolistycznych, o których mowa w art. 4 pkt 4 ustawy (porozumienie ograniczające dostęp do rynku lub eliminowanie z rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem) i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy (nadużywanie pozycji dominującej na rynku prowadzące do przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji). W wyniku przeprowadzonych analiz urząd nie stwierdził podstaw do postawienia firmom Prokom i Microsoft zarzutu ww. praktyk.    W swojej analizie urząd rozważał przedmiot rynku produktowego, którego miałoby dotyczyć ewentualne stwierdzenie praktyki, o której mowa w art. 4 pkt 4 ustawy antymonopolowej. W opinii urzędu mamy do czynienia z bardzo wąskim, specyficznym quasi-rynkiem. W zakresie produktowym jest to (w uproszczeniu) program komputerowy pozwalający płatnikom składek ZUS na elektroniczne tworzenie dokumentów dla zakładu lub elektroniczny przesył danych do ZUS. Dla pełnego określenia specyfiki tego quasi-rynku należy dodać, że program Płatnik został opracowany przez firmę wybraną w drodze przetargu (Prokom) i stanowi niewielką część dużego przedsięwzięcia, jakim jest stworzenie Kompleksowego Systemu Informatycznego dla ZUS. Z punktu widzenia możliwości stwierdzenia praktyki monopolistycznej prowadzącej do monopolizacji tego rynku przez firmy Microsoft i Prokom fakt, że Prokom został wyłoniony jako zleceniobiorca w wyniku rozstrzygnięcia przetargu ogłoszonego przez ZUS, instytucję publiczną wykonującą zadania zlecone przez państwo, jest bardzo istotny. Wybór firmy zleceniobiorcy w drodze przetargu spowodował, że automatycznie zaakceptowana została jej oferta dotycząca sposobu i środków realizacji zlecanego zadania, co w konsekwencji stworzyło sytuację uprzywilejowania wybranej firmy. W przypadku realizacji zadania polegającego na stworzeniu Kompleksowego Systemu Informatycznego, w tym jego niewielkiej części - programu Płatnik, wybór Prokomu dokonany przez ZUS zdeterminował przyjęcie oferty zakładającej realizację ww. zadania przy użyciu określonych wersji systemu operacyjnego Windows, których producentem jest Microsoft. Zaznaczyć należy, że wybór każdej innej firmy realizującej zlecenie doprowadziłby do takiej samej sytuacji, tzn. uprzywilejowania wybranej firmy, a tym samym systemu informatycznego, na którego bazie stworzony byłby program. Niemożliwa jest bowiem realizacja zadania, takiego jak budowa Kompleksowego Systemu Informatycznego, przez więcej niż jednego wykonawcę.    Dodatkowo należy stwierdzić, że opracowanie programu Płatnik przekazywanego użytkownikom nieodpłatnie zostało zlecone wyłącznie dla ułatwienia pracy płatnikom składek, a korzystanie z tego programu nie jest niezbędne do zrealizowania obowiązków wobec ZUS. W tej sytuacji ZUS nie brał i nie bierze pod uwagę zlecenia wykonawcy (Prokomowi) opracowania programu Płatnik dla platform innych niż te, dla których dotychczas opracowano program, m.in. ze względu na koszty, co oznacza, że powstała sytuacja zdominowania quasi-rynku programu Płatnik przez jego wykonawcę i dystrybutora, firmę Prokom, nie ulegnie zmianie.    Również stwierdzenie praktyki, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, polegającej na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania lub rozwoju konkurencji, napotyka na trudności. Przy rozpatrywaniu sprawy istotne znaczenie ma stanowisko zleceniodawcy (ZUS), który - jak to już wyżej wspomniano - zakładał ograniczenie platform programowych, na których mógłby działać Płatnik, do najbardziej rozpowszechnionych. Nie brał zatem pod uwagę interesów wszystkich płatników, kierował się natomiast kwestią kosztów. Zaznaczyć przy tym należy, że ZUS-owi, jako instytucji nie będącej przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy antymonopolowej, nie może być postawiony zarzut stosowania praktyk monopolistycznych.    Z przedstawionych wyżej rozważań wyłania się natomiast zasadniczy problem dotyczący kryteriów, jakie powinny być uwzględnione w przypadku ogłaszania przez instytucje publiczne przetargów na opracowanie dużych systemów informatycznych do powszechnego stosowania, finansowanych ze środków publicznych. Biorąc pod uwagę, że dokonany w drodze przetargu wybór kreuje ˝monopolistę˝ w określonym zakresie, niezbędne powinno być uwzględnianie w warunkach przetargu, jak również w podpisywanej umowie, elementów chroniących konkurencję lub minimalizujących skutki jej ograniczenia.    W przypadku współpracy ZUS - Prokom powyższy problem nabiera jeszcze większego - niż dotychczas w sprawie programu Płatnik - znaczenia w związku z proponowaną nowelizacją ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przekazany do uzgodnień międzyresortowych projekt nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje nałożenie na większość płatników składek ubezpieczeniowych obowiązku rozliczania się z ZUS w formie dokumentu elektronicznego z programu informatycznego udostępnionego przez ZUS. Sytuacja, która ewentualnie powstanie po przyjęciu w proponowanej postaci nowelizacji ustawy o ubezpieczeniach społecznych, może prowadzić do silniejszego uprzywilejowania producenta i dystrybutora programu operacyjnego, tzn. firmy Prokom, poszerzając w sposób selektywny rynek, na którym działa ta firma.    Reasumując, w opinii urzędu brak jest podstaw prawnych i faktycznych do stwierdzenia stosowania przez Microsoft i Prokom praktyk monopolistycznych w odniesieniu do sprawy dotyczącej programu Płatnik i zastosowania środków władczych, do których upoważnia organ antymonopolowy ustawa o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów.    Na tle powyższych rozważań wyłania się zasadniczy problem ogólniejszej natury dotyczący kryteriów, jakie powinny być uwzględnione w przypadku zlecania przez instytucje publiczne dużych programów informatycznych do powszechnego stosowania w celu realizacji zadań państwowych. Zaangażowanie organu antymonopolowego w tego rodzaju sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia merytorycznego ani prawnego. Wydaje się jednak, że potrzebna jest centralna koordynacja rozwoju informatyzacji państwa i jego funkcji.    Odpowiadając bezpośrednio na pytania pana posła Nowoka, informuję, że Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie dokonuje samodzielnie analiz rozwiązań w zakresie techniki komputerowej w kontekście zlecanych przez instytucje publiczne, takie jak np. ZUS, a także przez jednostki centralnej administracji państwowej, bowiem kontrola tych podmiotów leży poza kompetencjami prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Uwzględniając jednak dotychczasowe doświadczenia, urząd stoi na stanowisku, że powinny być one dokonywane przez instytucje publiczne (rządowe i pozarządowe) ogłaszające przetargi na wykonywanie systemów informatycznych zlecanych na koszt podatników i przeznaczonych do powszechnego użytku. Instytucje te, ogłaszając przetarg na tego rodzaju przedsięwzięcia finansowane ze środków publicznych, powinny - w przypadku gdy dokonany w drodze przetargu wybór kreuje ˝monopolistę˝ w określonym zakresie - uwzględniać w warunkach przetargu, jak również w odpisywanej umowie, elementy chroniące konkurencję lub minimalizujące skutki jej ograniczenia.    Z wyrazami szacunku    Prezes Urzędu    Ochrony Konkurencji i Konsumentów    Tadeusz Aziewicz    Warszawa, dnia 25 lipca 2000 r.